Norma Pengecualian dalam PKPU Pencalonan Pilpres

Oleh: Ilham Muhammad Yasir, Pemimpin Redaksi Riau Online

RIAU ONLINE, PEKANBARU - Dalam sistem penyelenggaraan pemilihan umum, regulasi pencalonan tidak hanya berfungsi menetapkan persyaratan, larangan, dan kewajiban bagi peserta pemilu, tetapi juga sering menghadirkan norma pengecualian terhadap kondisi tertentu. 

Kehadiran norma pengecualian dalam regulasi pemilu merupakan konsekuensi dari kebutuhan untuk mengakomodasi berbagai keadaan khusus dalam praktik penyelenggaraan demokrasi.

Namun demikian, keberadaan norma pengecualian tidak dapat dipahami sebagai kewenangan tanpa batas bagi pembentuk peraturan. Setiap pengecualian harus memiliki dasar hukum yang jelas, tujuan yang dapat dipertanggungjawabkan, serta tetap berada dalam batas kewenangan lembaga yang membentuknya.

Dalam perspektif ilmu perundang-undangan, norma pengecualian atau uitzonderingsnorm merupakan norma yang memberikan penyimpangan terhadap norma umum karena adanya kondisi tertentu yang memiliki alasan hukum. Norma tersebut bukanlah norma yang berdiri sendiri, melainkan melekat pada norma utama sebagai bentuk pengaturan khusus terhadap keadaan tertentu.

Karena sifatnya sebagai pengecualian, maka keberlakuannya harus ditafsirkan secara terbatas. Norma pengecualian tidak boleh berubah menjadi instrumen untuk mengurangi atau menghilangkan substansi norma utama yang telah ditetapkan oleh pembentuk undang-undang.

Teori Hierarki Norma

Teori hierarki norma hukum yang dikembangkan Hans Kelsen melalui konsep Stufenbau der Rechtsordnung menjelaskan bahwa sistem hukum tersusun secara berjenjang. Norma yang lebih rendah memperoleh validitas dari norma yang lebih tinggi dan tidak boleh bertentangan dengan norma yang menjadi dasar pembentukannya.

Dalam konteks hukum pemilu, Undang-Undang Pemilu merupakan norma yang memiliki kedudukan lebih tinggi dibandingkan dengan Peraturan Komisi Pemilihan Umum (PKPU) sebagai peraturan pelaksana. 

Konsekuensinya, kewenangan KPU dalam membentuk PKPU bersifat derivatif, yaitu berasal dari delegasi undang-undang. KPU memiliki kewenangan untuk mengatur aspek teknis penyelenggaraan pemilu, termasuk mekanisme pendaftaran, verifikasi, penelitian dokumen, dan prosedur administratif pencalonan.

Namun kewenangan tersebut bukanlah kewenangan legislatif yang memungkinkan KPU mengubah substansi norma yang telah ditentukan oleh undang-undang. Dalam teori delegasi kewenangan, lembaga penerima delegasi hanya dapat mengatur sepanjang ruang yang diberikan oleh pembentuk norma yang lebih tinggi. 

Oleh karena itu, peraturan pelaksana harus berfungsi menjabarkan dan memastikan pelaksanaan undang-undang, bukan menciptakan standar baru yang berpotensi mengurangi ketentuan undang-undang.

Norma Pengecualian di PKPU

Praktik pembentukan norma pengecualian dapat ditemukan dalam beberapa regulasi pencalonan yang dibuat oleh KPU. 

Dalam PKPU Nomor 8 Tahun 2024 tentang Pencalonan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Wali Kota dan Wakil Wali Kota tahun  2024, terdapat pengecualian terhadap kondisi tertentu terkait penggunaan narkotika, seperti pemakai narkotika karena alasan kesehatan atau mantan pemakai yang telah menjalani rehabilitasi. 

Karakter norma tersebut adalah norma pengecualian substantif yang berorientasi pada perlindungan hak politik dan prinsip non diskriminasi.

Demikian pula dalam PKPU Nomor 1 Tahun 2020 dan PKPU Nomor 9 Tahun 2020 tentang tentang Pencalonan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Wali Kota dan Wakil Wali Kota tahun  2020, KPU mengatur pengecualian bagi mantan terpidana untuk dapat mencalonkan diri dengan persyaratan tertentu, misalnya, telah selesai menjalani pidana dan mengumumkan status dirinya secara terbuka kepada publik. 

Norma tersebut bukan sekadar kebijakan administratif, tetapi berkaitan dengan keseimbangan antara pembatasan hak politik dan prinsip pemulihan hak warga negara.

Selanjutnya, dalam PKPU Nomor 10 Tahun 2023 dan PKPU Nomor 4 Tahun 2024 tentang Pencalonan Anggota DPR, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota, KPU juga mengatur pengecualian bagi penyandang disabilitas sepanjang memiliki kemampuan menjalankan tugas sebagai anggota legislatif. Norma tersebut memiliki karakter afirmatif dan akomodatif karena bertujuan memastikan prinsip kesetaraan dalam penggunaan hak politik.

Melampaui Kewenangan

Persoalan berbeda muncul ketika norma pengecualian tidak lagi sekadar mengatur mekanisme administratif, tetapi berpotensi memengaruhi substansi syarat yang telah ditentukan oleh undang-undang. Dalam Pasal 18 ayat (3) PKPU Nomor 19 Tahun 2023 tentang Pencalonan Peserta Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, pengecualian diberikan terhadap aspek dokumen administratif pendidikan. 

Secara konseptual, pengecualian terhadap dokumen pembuktian dapat dibenarkan apabila hanya bertujuan memberikan fleksibilitas administratif dalam proses verifikasi. Namun persoalan muncul apabila pengecualian administratif tersebut berimplikasi pada berkurangnya pemenuhan terhadap norma substantif yang ditentukan oleh undang-undang.

Pasal 169 huruf r Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilu telah menentukan bahwa calon Presiden dan Wakil Presiden harus memiliki pendidikan paling rendah tamat sekolah menengah atas atau sederajat. Ketentuan tersebut merupakan standar substantif yang ditetapkan oleh pembentuk undang-undang. 

Karena itu, peraturan pelaksana seharusnya berada dalam posisi memastikan bahwa standar tersebut terpenuhi, bukan membangun mekanisme yang memungkinkan standar tersebut mengalami pergeseran.

Penutup

Berdasarkan kajian terhadap berbagai PKPU pencalonan, dapat disimpulkan bahwa keberadaan norma pengecualian bukanlah persoalan sepanjang memiliki dasar hukum dan tujuan yang dapat dipertanggungjawabkan. Namun setiap pengecualian memiliki batas. 

Menurut penulis, problem utama Pasal 18 ayat (3) PKPU Nomor 19 Tahun 2023 bukan terletak pada keberadaan norma pengecualian itu sendiri, melainkan pada potensi bergesernya norma tersebut dari sekadar pengaturan administratif menjadi norma yang memengaruhi keterpenuhan syarat substantif calon Presiden dan Wakil Presiden.

Dalam negara hukum, fleksibilitas administratif tetap diperlukan, tetapi tidak boleh menggeser hierarki norma dan tidak boleh mengurangi standar yang telah ditetapkan oleh undang-undang. 

Batas kewenangan KPU dalam membentuk norma pengecualian menjadi titik penting untuk menjaga keseimbangan antara kebutuhan teknis penyelenggaraan pemilu dan prinsip kepastian hukum dalam sistem demokrasi konstitusional.

*Penulis adalah jurnalis dan mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum di Universitas Islam Riau.